Este blog pretende contribuir al desarrollo y fortalecimiento de la cultura y de la sensibilidad territorial ante las múltiples manifestaciones de agresión y deterioro a que se ven sometidos los paisajes como consecuencia de actuaciones frecuente y deliberadamente insensibles con la calidad y los recursos que los identifican.
Desea significar el compromiso de la Geografía y de los geógrafos con la defensa de la calidad de los territorios y
de las buenas prácticas en el ejercicio de la acción pública y en sintonía con los objetivos y principios contemplados
Planteado también con fines didácticos, se concibe como un documento aplicable a la docencia, así como un espacio de encuentro, comunicación y debate con los estudiantes y profesores de Geografía, y con quienes se interesen
por la evolución y los métodos de esta disciplina, por la utilidad e importancia de la información geográfica,
por su dimensión aplicada y por las políticas relacionadas
con la Ordenación, el Gobierno y el Desarrollo del Territorio.
De vez en cuando, como si de un volcán se tratara, afloran noticias que nos dejan estupefactos. Sumidos en los dimes y diretes de la política ruidosa, un manto de silencio oculta las manifestaciones de las malas prácticas en la forma de hacer política, que abundan en demasía. Pero de pronto, salen a la luz. Siempre estallan.
¿Cómo es posible que existan más de 300.000 construcciones ilegales solo en Andalucía? ¿Se imaginan ustedes lo que eso significa como expresión de una tolerancia desmesurada e ininterrumpida hacia la iniciativa urbanística sin control y como reflejo de un desprecio absoluto hacia la calidad del territorio y la sostenibilidad ambiental? Pan para hoy y hambre para mañana, y el que venga atrás que arree. Esa es la lógica que durante décadas ha regido el quehacer de la mayoría de los responsables públicos con bastón y mando en plaza y felices de haber sido electos. Un disparate que permanecerá y dejara su huella indeleble en el territorio para siempre.
Llevo toda la vida profesional hablando y escribiendo sobre la necesidad de ordenar racionalmente el territorio (capacidad de carga, evaluación de impacto, prospectiva...) y me encuentro con esto. ¿ Qué hago al leerlo? Organizo una pira con los textos, que no han servido para nada, o procuro seguir manteniendo viva la llama de la denuncia contra la ineficacia de aquellas administraciones que, fascinadas por su patrimonio cultural y por sus festejos de toda laya, olvidan que el resto del territorio también existe y cuya destrucción acaba tarde o temprano por pasar factura? El coste de la regularización, a cargo del erario público, va a ser descomunal, aunque en modo alguno aliviará el enorme impacto ambiental provocado.
327.583 viviendas ilegales en Andalucía. En toda la Comunidad. ¿Cuántas habrá en este país nuestro tan insensible y despiadado con el territorio que aparentemente no se ve pero que existe como una cruda realidad insoslayable?
La aprobación parlamentaria favorable al Decreto-Ley de la Junta de Castilla y León por el que se establecen las Áreas Funcionales Estables constituye una iniciativa política de notable significado geográfico. Sorprende el retraso con el que se acomete, al fin, una ordenación del entramado administrativo encargado de organizar y gestionar la prestación de servicios en una Comunidad tan necesitada de una política proactiva y diligente de Ordenación del Territorio, idea en la que ya he insistido muchas veces y que ha sido demorada en exceso, por razones que tienen más que ver con la parsimonia a la hora de tomar de decisiones importantes por parte del gobierno regional que por dificultad política para llevarlas a cabo. El concepto de Area Funcional no es nuevo en la historia de la Ordenación del Territorio española ni original en el contexto de las pautas que en los países más destacados en este sentido de la Unión Europea han sido acometidas en aras de la racionalización, la eficiencia y la equidad en el funcionamiento de la trama administrativa heredada. Es un concepto muy presente en la normativa territorial de las CCAA españolas. En el caso de Castilla y León se ha dado un paso que habrá que seguir con detenimiento y, por supuesto, con el necesario espíritu crítico. Habrá que analizar a fondo la adecuación de las delimitaciones y de los criterios utilizados con tal fin. De momento la medida atañe solamente a las llamadas Áreas Estables en los Espacios Urbanos. Algo es algo. Son los ámbitos de más fácil y cómoda formalización, derivada de las relaciones de centralidad e interdependencia configuradas por los principales centros de población y sus respectivos espacios de influencia, lo que no hace sino ratificar una estructura de coordinación ya construida previamente y que ahora habrá que vertebrar de manera adecuada para poner fin a las situaciones de conflicto existentes en muchos casos y al tiempo llevar a cabo políticas colaborativas entre municipios, que con frecuencia van a someter a prueba a los responsables encargados de abordarlas. Al fin, van a cobrar concreción las Directrices de Ordenación de Ámbito Subregional, una figura recogida en la Ley de 1998 y ratificada en la Ley de 2013 , por la que he abogado en numerosas ocasiones y que se ha convertido en el gran desafío pendiente de la Ordenación del Territorio en la Comunidad Autónoma española más necesitada de ello.
Se han iniciado de nuevo las clases en la asignatura de Ordenación del Territorio II, que me honro en impartir. De nuevo recurro a este blog para dar a conocer a mis alumnos aspectos importantes para su formación como geógrafos y compartir con ellos las cuestiones que desde la reflexión, el cambio de impresiones y, si se tercia, el debate, nos interesan a todos para avanzar en ese campo tan espinoso y decisivo a la par como es el referido a la práctica del tratamiento de los procesos que inciden en la transformación del territorio. En esta línea se inscribe el documento al que hago alusión en esta entrada. No debe pasar desapercibido para los geógrafos elInforme sobre el Mercado del Suelo emitido en septiembre de 2013 por la Comisión Nacional de los Mercados y la Competencia. Su conocimiento y su lectura resultan obligados para valorar de qué manera se plantea en España una cuestión de tanta trascendencia como la regulación del uso del suelo con fines urbanísticos ya que de ella depende de manera sustancial la Ordenación del Territorio. Conviene tener en cuenta que ese Informe ve la luz cuando ya se tiene una idea clara y contundente de cómo han funcionado los procesos de ocupación del espacio en la etapa que dio origen a la llamada "burbuja inmobiliaria" y a las atroces secuelas que forman parte indeleble del imaginario de los ciudadanos españoles. No parece que las advertencias aprendidas como resultado de ese proceso hayan sido suficientemente aleccionadoras. Por eso, cuando desde el primer momento, el Informe se decanta por una regulación eficiente, favorecedora del funcionamiento competitivo del mercado del suelo "y de todos los mercados que dependen de él", sus intenciones no se mueven en el terreno de lo que parecería lógico después de lo que ha ocurrido en nuestro país. Volvemos a las andadas, lo que supone un revés muy serio para la Ordenación racional, socialmente justa y sostenible del territorio. Cierto es que es sólo se trata de un Informe a efectos consultivos, pero ya sabemos a qué atenernos en esta etapa en la que las lecciones de la crisis no aportan, desde la perspectiva de los grandes órganos de reflexión y asesoramiento, los efectos correctores deseados.
En la relación figuran diecisiete, pero son muchas más. El territorio español se encuentra salpicado en todas sus Comunidades Autónomas por un muestrario de manifestaciones del delirio por la monumentalidad vacua y despilfarradora de recursos públicos que se apoderó de la mente de sus gobernantes en la década fantasiosa que va de 1998 a 2008. La lectura del reportaje periodístico resulta esclarecedora, y, aunque, cuando la atención se detiene en cada uno de los ejemplos, la magnitud del disparate se acrecienta, su mera relación permite entender las claves que rigieron una forma de hacer política territorial de la que hoy sus promotores huyen como de la peste cuando de dar explicaciones se trata. Es algo que se debe conocer tanto en su magnitud como en las responsabilidades que lo provocaron.
Sin duda, las reflexiones e interpretaciones que el fenómeno suscita se verán enriquecidas por las ideas que afloren en las ponencias, comunicaciones y mesas redondas del Coloquio que en el mes de junio de 2014 ha organizado en Madrid y Castilla-La Mancha el Grupo de Geografía Urbana de la Asociación de Geógrafos Españoles, que en su XII edición lleva el expresivo título de TERRITORIOS INCONCLUSOS Y SOCIEDADES ROTAS.
Con la ampulosa denominación de Ley de Ordenación, Servicios y Gobierno del Territorio de la Comunidad de Castilla y León, su Anteproyecto ha sido aprobado por el Consejo de Gobierno el día 27 de diciembre de 2012.
Es undocumentoque conviene analizar y discutir, dada su importancia y su singularidad. En su análisis, valoración y seguimiento se centrará este blog, abierto al debate y a la reflexión de un tema de gran significación geográfica.
De entrada llama la atención el hecho de presentarse como una Ley de Ordenación del Territorio sin engarce con la Ley ya aprobada y vigente desde 1998. Se presenta como una norma de nuevo cuño, adanista, sin balance alguno de lo realizado hasta ahora, estrictamente circunscrita a la mera reordenación administrativa de la región, en un intento decidido a favor de la modificación de la estructura municipal existente, cuyas disfunciones trata de hacer frente mediante la creación de 176 unidades básicas de ordenación (15 urbanas y 161 rurales). La finalidad no es otra que la de adecuar el modelo resultante a las exigencias que impone la pretendida racionalidad en la reasignación de los recursos y en la gestión de los servicios esenciales sobre la base de las diferentes modalidades con que se contempla la reestructuración de la compleja trama constituida por las corporaciones locales y las formas de integración y cooperación que entre ellas puedan producirse. Todo ello arropado también bajo el argumento del ahorro a que obliga el cumplimiento de los objetivos de déficit y sin olvidar tampoco lo que significa el reforzamiento de las atribuciones asignadas a las Diputaciones a costa de la capacidad competencial de los municipios (especialmente de los de menor tamaño).
El recurso a figuras ya contempladas en las Leyes administrativas (estatal y autonómica), aunque inéditas o insuficientes en su aplicación más operativa desde el punto de vista funcional, revela que no se trata de una norma original sino de un intento, formal y políticamente apoyado en la disposición de los poderes locales y en la aquiescencia de las fuerzas parlamentarias, para asumir los objetivos de ajuste administrativo que se persiguen. ¿En realidad, nace con el el consenso que el gobierno regional subraya? ¿Asistiremos a un debate interesante en las Cortes regionales o será todo un mero trámite, al amparo del respaldo político previamente recibido? El hecho de que el presidente de la Federación Regional de Municipios y provincias alerte de que su "tramitación será larga" es un advertencia que no puede ser pasada por alto. Y es que, más allá de la voluntad política con que han de abordarse, sus objetivos y resultados van a depender mucho de la incentivación económica que se aplique, nada desdeñable en una operación tan ambiciosa, aunque no exenta de incertidumbres dado el momento en que nos encontramos. Como tampoco hay que hacer caso omiso de las modificaciones que pudiera introducir ulteriormente la reforma de la Ley de Bases de Régimen Local a la que el Gobierno central se ha comprometido.
Sin duda la Ordenación del Territorio, tal y como revela el propio significado del concepto, el considerable desarrollo teórico de que ha sido objeto y la valiosa experiencia comparada, es mucho más que eso, aunque es obvio que la dimensión administrativa, como soporte para el funcionamiento eficaz y equitativo de los servicios, ocupa un papel esencial en la concepción y aplicación de los instrumentos reguladores de las políticas públicas aplicadas al buen gobierno del territorio. No cabe duda de que nos encontramos ante un Anteproyecto de Ley singular dentro de España, lo que le confiere un papel de referencia precisamente por el enfoque aplicado a la configuración de un nuevo modelo de gestión administrativa local alternativo al atomizado y problemático panorama municipal heredado. Surge, no obstante, una pregunta inevitable: ¿derogará la Ley de 1998? Si no es así, ¿de qué forma, y permaneciendo vigente, se articulará con ella y con los instrumentos de ordenación y desarrollo territorial que contempla? ¿De qué va servir lo realizado hasta ahora y el denso cuerpo legislativo aprobado a su amparo?
Son muchos los geógrafos españoles comprometidos con la preservación de la calidad de los territorios. La fuerte y sistemática alteración sufrida por el litoral, como consecuencia del incumplimiento de la Ley de Costas (1988), de lo que he dado cuenta a menudo en este blog, tiende a agravarse con las medidas adoptadas en este sentido por el gobierno en el Consejo de Ministros celebrado el fatídico 13 de julio de 2012, que ha supuesto una involución en aspectos esenciales de la vida social, económica, cultural y territorial española. En el tema que nos ocupa se ha dado luz verde al anteproyecto de la presentada como Ley de Protección y Uso Sostenible del Litoral. Un título pomposo, cuya intencionalidad queda despejada con la lectura e interpretación de lo que en ella se propone.
Por esa razón es bienvenido y pertinente el manifiesto en defensa de la costa que un grupo de colegas de los Departamentos de Geografía de las Universidades españolas han dado a conocer públicamente, y cuyo conocimiento resulta necesario no sólo como reflejo de una postura intelectualmente contraria a la revisión de la Ley sino también como expresión de ese empeño a favor de una cultura del territorio que sepa conciliar el desarrollo con la defensa de sus valores paisajísticos.
Es un documento abierto a la implicación de cuantos deseen adherirse a él. Pueden hacerlo a través del enlace abierto con tal fin por el Colegio de Geógrafos.
Si las tecnologías de la comunicación han diluido los efectos entorpecedores de la distancia, las posibilidades de expandir espacialmente los debates que tienen lugar ocasionalmente en las pequeñas escalas permiten que éstas, y los problemas que las aquejan, sean divulgados y conocidos sin restricciones. Cuando una pequeña emisora, emprendida con esfuerzo, calidad y mucha voluntad, aprovecha Internet para difundir los hechos que preocupan a los ciudadanos que residen en su entorno, ese escenario y lo que sobre él se dice y se discute cobran una proyección insólita que en cierta medida contribuye a enriquecer también el debate global. En esa interrelación informativa de escalas diferentes reside sin duda una de las perspectivas más interesantes para hacer uso de la experiencia comparada y afianzarse en el convencimiento de que los problemas geográficamente lejanos nos son cada vez más próximos. También la experiencia personal me lleva a reafirmarme en esa idea.
De izquierda a derecha: Joaquin Robledo, Rosi Casares (periodistas), Julio López (Unión de Pequeños Agricultores), Fernando Manero (geógrafo), Nunilo Gato (alcalde de Tiedra, Valladolid)
Recientemente he participado en un debate sobre estos temas, a invitación de los responsables de una pequeña pero muy activa emisora –radiocastillayleon.com - radicada en Valladolid, y que acepté gustosamente al brindarme la posibilidad de compartir un momento de debate con dos personas representativas, por conocedoras y combativas, de un mundo en crisis: el máximo responsable de la Unión de Pequeños Agricultores (UPA) en Castilla y León y el alcalde de Tiedra, un pequeño municipio de la provincia de Valladolid. Sus nombres: Julio López y Nunilo Gato, respectivamente. Gentes curtidas en la experiencia del mundo agrario y del rural profundo. Conocedores a fondo de una realidad socio-económica y territorialmente problemática como es la región de Castilla y León, sus reflexiones son de gran ayuda para entender la visión de quienes se encuentran “al pie del cañón”. Modestamente, y con el solo afán de aprender, compartí con ambos un rato de conversación, moderada por Joaquín Robledo (Premio Francisco de Cossío de Periodismo) y en compañía de Rosi Casares en la producción, y que no desearía quedase reducido a las estrechas paredes de una pequeña sala, pues, aun siendo pequeña, también forma parte, y merecidamente, de lo global.
Las intervenciones están recogidas en el siguiente enlace:
Interesante reflexión del Director Ejecutivo de la Agencia de Protección del Medio Urbano y Natural (APMUN) de Canarias sobre algunos de los principios esenciales que han de orientar las políticas de Ordenación del Territorio, basadas, a su juicio, en
Es un texto breve y oportuno para comenzar un año, el 2012, en el que estos conceptos, por lo que implican de búsqueda de soluciones a temas y momentos críticos - y el que nos ocupa lo es - no debieran quedar desatendidos.
La figura de los Agentes de Desarrollo Local (ADL), en la que losgeógrafostienen una amplia y cualificadarepresentación, compartida con otros técnicos de gran valía, ejemplifica sin ambigüedades los esfuerzos realizados a escala municipal por poner en práctica experiencias de desarrollo enraizadas en la realidad local y en la capacidad de los recursos disponibles con el fin de facilitar la creación de riqueza y de empleo. Ejercen asimismo una labor de asesoramiento encomiable, que ayuda a la toma de decisiones, orienta el sentido de las estrategias y valora el alcance de las medidas que, para su aplicación, han de ser adoptadas. Diversas circunstancias me han permitido conocer de cerca la labor, callada, tesonera y la mayor parte de las veces efectiva, de los ADL en una región tan necesitada de este tipo de profesionales en un universo municipal extraordinariamente atomizado, donde la clarificación de las pautas que han de canalizar las políticas de desarrollo local sólo puede acometerse a partir de un sólido y coherente conocimiento del territorio y de las disposiciones normativas que lo regulan. No se arredran ante las dificultades, de modo que, pese a las incertidumbres de que pudiera verse afectada su labor, manifiestan un decidido empeño por seguir demostrando que ocupan un papel clave en esa dimensión social y económica tan necesaria como es el desarrollo local.
De nuevo he tenido la oportunidad de comprobar en directo estos afanes, destrezas e inquietudes en la reunión organizada en la villa de Toro por la Asociación de Agentes de Desarrollo Local de Zamora (AZADEL). Fue una sesión muy intensa, centrada en un tema por el que muestran una especial preocupación: la política de Ordenación del Territorio en la región que es, en este sentido, la más complicada funcionalmente de España, dadas sus características estructurales, sus tendencias demográficas y, particularmente, los problemas asociados a su configuración administrativa, basada en la existencia de 2.248 municipios, de los que más de las tres cuartas partes no alcanzan los 500 habitantes censados. Una trama muy densa y con serios problemas de funcionalidad.
Las reflexiones y debates surgidos en torno a la Ordenación Territorio fueron abordados desde una doble perspectiva. De un lado, se planteó la necesidad de profundizar en la interpretación de un concepto que, aun dentro de las coordenadas teóricas y operativas que claramente lo definen, ha ido evolucionando al compás de las transformaciones ocurridas en la sociedad, en la economía y, sobre todo, en el contexto de los nuevos principios que justifican la pertinencia de su consideración pluridisciplinar y de la importancia asignada al papel desempeñado por las estrategias de valorización de los recursos endógenos en consonancia con una visión sostenible de los aprovechamientos y de sus impactos.
Guillermo Gallego (Vicepresidente de AZADEL), Fernando Manero (Universidad de Valladolid), David Muriel (ADL en Medina del Campo), Oscar Velasco (Sociedad para el Desarrollo de Zamora). De pie: Alfonso Huertos (ADL en Alcañices) y Santiago Vázquez (Consejería de Presidencia/Junta de Castilla y León)
LA POLITICA DE ORDENACIÓN DEL TERRITORIO EN CASTILLA Y LEÓN
(a partir de la Mesa Territorial de 5 de octubre de 2011)
Gran interés tuvo, de otro lado, la aproximación al conocimiento directo de las pautas que en estos momentos orientan las decisiones destinadas a plantear de nuevo la política de Ordenación del Territorio en la Comunidad Autónoma de Castilla y León, tras los pasos dados en este sentido por el gobierno regional sobre la base de los acuerdos inicialmente adoptados en la Mesa Territorial organizada el 5 de octubre de 2011, y que han supuesto un punto de partida de un proceso empeñado en avanzar en esta línea de actuación política, al tiempo que se trataba de superar la situación de impasse en la que se encuentra la aplicación de la Ley de Ordenación del Territorio, sobre todo en su compromiso de identificar y definir el Modelo Territorial de la Comunidad Autónoma. Una ley que fue aprobada en 1998, y cuya trayectoria ha estado jalonada por numerosos altibajos, vacilaciones e incumplimientos. Interesa ante todo destacar la disociación que, desde el punto de vista regulador, se ha introducido en esta región entre las competencias relacionadas con aspectos esenciales de la Ordenación del Territorio como son las infraestructuras y cuestiones medioambientales (asignadas a una Consejería específica, denominada de Fomento y Medio Ambiente) y las que expresamente tienen que ver con la reordenación funcional que se pretende llevar a cabo, y cuya responsabilidad corresponde a la Consejería de Presidencia.
De este modo, la Ordenación del Territorio pierde la dimensión transversal que le debe caracterizar para quedar eminentemente circunscrita a su condición de política administrativa, ceñida al propósito de adaptar la trama municipal existente a la lógica racionalizadora que impone la ubicación espacial de los equipamientos y servicios de acuerdo con unos objetivos de eficiencia y pretendida equidad. Para ello, y a falta de conocer las directrices de la trayectoria que pueda seguir en lo sucesivo este proceso (que será fielmente seguido y analizado en este blog), se adopta el criterio de rescatar la noción de Mancomunidad de Interés Comunitario, contemplada en la Ley de Régimen Local (1998), y hasta ahora tan inédita como preterida, para redefinirla como Distrito de Interés Comunitario (DIC), denominación que ha de recibir el nuevo ámbito de actuación configurado mediante la asociación o agrupación voluntaria de municipios y con el que se pretende acometer las actuaciones encaminadas a una localización adecuada y eficaz de los servicios prestados a los ciudadanos. Una propuesta que comienza a ser respaldada por las Diputaciones Provinciales. y que, al parecer, también apoya la Federación Regional de Agentes de Desarrollo Rural.
Tomando inicialmente como referencia espacial para la delimitación de los DIC los ámbitos ya configurados en función de las Zonas Básicas de Salud, se establece en ellos una distinción entre los DIC rurales y los urbanos. En ambos casos, aunque el problema prioritario se centra en el primer tipo, se trata de garantizar el funcionamiento de los servicios públicos y adaptar la ordenación de los ya existentes a las características del nuevo modelo. Por encima de esta categoría, con la que se trata de reordenar la urdimbre municipal, aparecen contempladas las ÁreasFuncionales, dentro de las que asimismo se plantea una diferenciación entre las “estables”, referidas a los municipios de más de 20.000 habitantes e integrando sus respectivos alfoces o áreas de influencia y las “estratégicas”, formadas a partir de la agrupación de los distritos rurales que voluntariamente accedan a configurarlas.
Es, sin embargo, un proyecto aún en ciernes, pendiente de las reuniones programadas con las administraciones locales y los agentes sociales, así como de los acuerdos susceptibles de ser adoptados por los seis Grupos de Trabajo que se prevé constituir para abordar las numerosas incógnitas que afloran cuando se analiza un plan de actuación no contemplado en la Ley de Ordenación del Territorio vigente y cuya premisa básica no es otra que la de resolver los problemas de ineficiencia derivados de una estructura administrativa tan fragmentada como repleta de solapamientos e interferencias. Se prevé que para el mes de junio de 2012 los grupos presenten sus propuestas con indicaciones sobre los cambios que se preven, o aconsejan, en la trama funcional heredada. Ello ha de suponer una revisión a fondo del mapa de las actuales Mancomunidades y su nueva ordenación mediante la elaboración de una Ley de Gobernanza, cuya entrada en vigor se efectuaría en el año 2012. Es obvio que también ha de suponer una readaptación del papel desempeñado por las Diputaciones Provinciales, que todavía está por perfilar. Enfáticamente se señaló que el proceso equivaldría a la sustitución del Pacto Local por un Pacto Territorial, que asumiría, adecuándolo al nuevo contexto, los planteamientos que inspiraron a aquél, aprobado en 2005. Los pasos emprendidos en esta dirección se han manifestado ( en reunión celebrada el 14 de diciembre de 2011) en la presentación al Consejo de Provincias del borrador del decreto que regula la organización y el funcionamiento del Consejo de Cooperación Local de Castilla y León, contemplado en el Art. 51 de Estatuto de Autonomía, creado oficialmente el 15 de marzo de 2011, y cuya aprobación está prevista para comienzos de 2012. Aunque de manera intermitente, se ha abierto un debate en la Comunidad que revela el grado de confusión existente - la prensa ha llegado a hablar incluso del "fregao" de la Ordenación del Territorio - y la falta de claridad en el proceso que se ha de seguir. Con todo, una vez finalizadas las reuniones llevadas a cabo con los ayuntamientos en las diferentes provincias, se ha informado de que todos ellos recibirán el documento donde se recojan las conclusiones y las propuestas sobre el "modelo territorial" pergeñado.
Nos situamos, pues, en un escenario de ajuste administrativo-funcional - basado en la redistribución de competencias en función del tamaño de los municipios - que en modo alguno puede ser indiferente a los Agentes de Desarrollo Local, en su mayoría esforzados profesionales del desarrollo y de la recuperación de los pequeños municipios, cuyo horizonte va a estar inevitablemente marcado por el proceso que acabo de comentar y por el grado de ambición con que pueda llevarse a cabo elPrograma de Desarrollo Rural de Castilla y León, amparado a su vez en la importanteLey para el Desarrollo Sostenible del Medio Rural (2007), a la que hay que otorgar la importancia que merece dados los encomiables objetivos que en su momento la inspiraron y de los que yahe informado en este blog, en virtud de la importancia territorial que presenta.
Las reflexiones planteadas en el Encuentro celebrado en Madrid para abordar el debate en torno a esta cuestión de contenido tan actual como inequívoco – “Contra la depredación de los bienes comunes. Ciudad, territorio, capitalismo” – arrojan claridad sobre los factores que han determinado las pautas dominantes en la ordenación del territorio y la gestión urbana en España así como la dimensión de sus impactos espaciales. De ellas emana una perspectiva de análisis e interpretación que ayuda mucho a comprender el entorno en el que se han desenvuelto los procesos analizados y, sobre todo, a ilustrar el significado de los planteamientos estratégicos que, en clave eminentemente especulativa, lo han hecho posible.
Paisaje Transversal – esa excelente “plataforma transdisciplinar para la negociación urbana y la acción territorial”, de la que forman parte también los geógrafos – ha tenido el acierto - y el detalle - de insertar en su blog los videos que recogen las exposiciones efectuadas en esas Jornadas, que, a mi juicio, han marcado un hito significativo en esos debates tan necesarios por cuanto ponen el punto de mira en temas insuficientemente abordados en el panorama intelectual español, pese a que su incidencia en la sociedad, en la economía y en el territorio ofrezca una trascendencia incuestionable desde el punto de vista político, del modelo de desarrollo imperante y de la calidad de vida de los ciudadanos.
Ignacio Molina y Jesús María Bachiller (Universidad de Valladolid)
Los debates en torno a la Ordenación del Territorio adquieren una dimensión particularmente interesante, desde el punto de vista metodológico y, sobre todo, estratégico, cuando se abordan los procesos y fenómenos desde la perspectiva del mundo rural. Evidentemente, no se trata de plantear el tema entendiendo este tipo de espacios de forma individualizada, como algo desconectado de la realidad territorial en la que se insertan, y en la que el papel desempeñado por las ciudades resulta decisivo. Comportándose como estructuras territoriales integradas en una trama de relaciones que eminentemente gravita en función de los dinamismos urbanos y de las economías de escala territorial que de ellos se derivan, los criterios aplicados a su ordenación parten de la necesidad de afrontar un doble condicionamiento: de un lado, las deficiencias estructurales que reducen el margen de fortaleza relativa de sus potencialidades de desarrollo desde el punto de vista económico; y, de otro, la debilidad de sus propios recursos demográficos, fuertemente limitados por la reducción de su capacidad de crecimiento natural y por los elevados índices de envejecimiento, sin olvidar tampoco el efecto limitativo provocado por el desequilibrio de la composición por sexos.
Cuando estos diagnósticos se plantean en función de lo que sucede en la Comunidad Autónoma de Castilla y León la magnitud de los problemas, así como la complejidad de las respuestas, aparecen acrecentadas, como tantas veces ha quedado puesto de manifiesto por las investigaciones llevadas a cabo sobre esta región, y en las que la aportación de los geógrafos ha sido, y sigue siendo, primordial. Justo es recordar en este sentido la inmensa labor realizada por los dos grandes maestros de la Geografía en (y de) Castilla y León: Ángel Cabo Alonso (1926) y Jesús García Fernández (1928-2006), dignos en la región que tanto contribuyeron a descubrir de un reconocimiento institucional que lamentablemente aún no ha llegado. Su huella se muestra, empero, indeleble.
Si disponemos ya de un bagaje teórico y experimental muy potente, y permanentemente actualizado, sobre las características, tendencias y dinamismos que permiten entender las lógicas socio-económicas y territoriales de la Comunidad Autónoma, queda todavía un largo recorrido para encauzar en la dirección adecuada el sentido de las directrices que hagan posible la toma de decisiones acorde con medidas que, derivadas de una política activa y coherente de ordenación territorial, faciliten la corrección de las tendencias críticas detectadas y valoricen las potencialidades, comprobadas o latentes, que los propios espacios rurales encierran.
De ahí la pertinencia y el interés de la Jornada organizada y convocada en Valladolid por la Fundación Perspectivas en torno a una cuestión crucial, sobre la que sin duda habrá que seguir debatiendo: Desarrollo Rural y Ordenación del Territorio en Castilla y León. Abierta a la consideración de algunos de los temas que en estos momentos mayor preocupación suscitan, me centraré resumidamente en dos de las cuestiones esenciales que allí se abordaron, relacionadas con las pautas recomendables de cara a la ordenación funcional del territorio y a su dinamización social y económica.
La trama de asentamientos rurales en Castilla y León
El primero de ellos concierne al papel que han de desempeñar los centros comarcales en la localización de los servicios y de los equipamientos que hagan una posible la articulación territorial sobre la base de objetivos centrados en la calidad de la prestaciones y en su gestión equitativa para el conjunto de la sociedad. Desde esta perspectiva, y a partir de una valoración rigurosa de las tendencias demográficas y de su plasmación contrastada en el espacio, se plantean los cinco principios básicos que debieran sustentar las lógicas organizativas y territoriales de la trama funcional, a saber, la acción concertada sobre los centros de servicios, la equidad en los niveles de cobertura, la jerarquización interna, la proporcionalidad - coherente con una adecuada planificación estratégica - y la igualdad de acceso. La delimitación de los tres niveles de centros que es posible diferenciar en virtud de su tamaño y de su vitalidad funcional sienta las bases de una vertebración que, debidamente jerarquizada, ha de venir avalada por la ubicación en cada uno de ellos de aquellos servicios específicos acordes con las exigencias de escala que respectivamente requieren para de esa forma asegurar una prestación eficiente de las atenciones en su área de influencia sin menoscabo de los que puedan ubicarse en los elementos que forman parte del nivel inferior de la trama local. Se trata, en cualquier caso, de tender hacia ese equilibrio entre la eficiencia, la calidad y la equidad que la sociedad puede asumir favorablemente al comprobar que en la práctica los servicios funcionan convenientemente para el conjunto de la sociedad en atención a sus necesidades.
Por otro lado, valiosas han sido igualmente las reflexiones planteadas en torno a la relación que sin duda existe entre la ordenación del territorio y el desarrollo rural. Cuestionando las insuficiencias que derivan de las políticas eminentemente centradas en aplicación de medidas asistenciales, se preconiza, en cambio, una atención especial a favor de las que propician la dinamización económica de este tipo de áreas y contribuyen a la valorización de sus recursos y potencialidades. La experiencia revela, sin embargo, que los problemas estructurales que aquejan al mundo rural constituyen la base de una situación crítica que, aunque generalizada, no admite simplificaciones en la medida en que no todos los espacios rurales son iguales ni se han comportado de la misma manera. De ahí la necesidad de conocerlos en profundidad con el fin de captar las diferencias y particularidades que los distinguen, pues sólo así es posible aplicar los instrumentos idóneos que sean capaces de avanzar en el principal objetivo sobre el que gravita el futuro de estos espacios, es decir, el que impulse sus posibilidades para generar empleo como única garantía para que el declive demográfico no constituya la tónica dominante. Posibilidades que, en no escasa medida, están asociadas a la superación de la incapacidad para aprovechar la población en edad de trabajar, especialmente la integrada por las mujeres jóvenes, cuyas expectativas en este sentido se encuentran sensiblemente cercenadas.
Y, por supuesto, no hay que olvidar tampoco la importancia de la ineludibles decisiones orientadas a una reestructuración de la excesivamente atomizada trama municipal, susceptible de cristalizar en un sistema local más eficiente y racionalizado, al amparo de las relaciones de movilidad que se establecen entre los diferentes núcleos y de las modalidades de cooperación estratégica a que pudieran dar lugar los vínculos ya configurados, de modo que la reducción de la cifra formal de municipios no implique detrimento de la identidad de local, pues en modo alguno la pervivencia del asentamiento se vería afectada. Particularmente, traería a colación la experiencia de las Merindades burgalesas como ejemplo efectivo.
La Revista Cuadernos Geográficos, editada por la Universidad de Granada, acaba de publicar su número 47/2010 (697 páginas), dedicado monográficamente a un tema de gran actualidad e importancia científica: “El estado de la Ordenación del Territorio en España”.
Coordinada por el Dr. D. Francisco Rodríguez Martínez, catedrático de Geografía de la Universidad granadina y director de su Instituto de Desarrollo Regional, la obra constituye una oportuna y excelente aportación para el conocimiento de las tendencias que definen las políticas de ordenación territorial en un país necesitado de reflexiones críticas y rigurosas en un aspecto decisivo de la calidad del territorio y de sus paisajes.
El número de las colaboraciones recogidas y la variedad de aspectos y enfoques considerados convierten a este número en un texto de referencia para conocer en profundidad contenidos básicos en la formación de los geógrafos y de cuantos se interesan por la práctica de la gestión de los recursos territoriales.
¿Todo vale para el pretendido desarrollo de un espacio determinado? ¿Hasta qué punto sus valores ambientales han de ser tenidos en cuenta antes de proceder a la elaboración y aplicación del plan abocado a la generación de impactos que inevitablemente acaban haciendo mella sobre la calidad de dichos valores? ¿Cuáles son los límites a la intervención humana en un territorio reconocido como sensible y digno de ser preservado? ¿En qué términos se plantea la seguridad jurídica de las decisiones? ¿Corremos el riesgo de modificar la legislación en función de los intereses en juego, cuando estos se ven afectados por una sentencia firme, precisamente amparada en la norma establecida por quienes, cuando les interesa, la cuestionan?
Mucho me temo que este va a ser un debate permanente y de muy largo recorrido en nuestro país, donde aún seguimos asistiendo al despliegue de actuaciones que, con el pretexto del desarrollo al alcance de la mano, no parecen tener control en ese proceso de autojustificación que lleva a considerar que sólo así, mediante la desnaturalización de espacios ambientalmente valiosos, es posible liberar a los lugares y a las comarcas de la postración en que se encuentran. Ejemplos los tenemos a cientos, y casi siempre en el listado interminable hacen acto de presencia espacios de gran calidad ambiental, sujetos, en principio, a instrumentos de protección y salvaguarda que, en virtud de la aplicación de la normativa concebida para singularizarlos, se adoptan y perviven con tal fin... hasta que las circunstancias, asociadas a la presión de intereses con fines especulativos, acaban por restar importancia a la preservación apoyada en dichos instrumentos, considerados más un obstáculo que una garantía a mantener.
Traigamos a colación, como ejemplo palmario, lo sucedido en Extremadura, donde el Tribunal Superior de Justicia de la Comunidad Autónoma ha emitido una sentencia, con fecha 9 de marzo de 2011, contraria a la construcción del macrocomplejo turístico “Marina Isla”, ubicado en un espacio perteneciente a la Red Natura 2000. Y lo ha hecho, como puede verse en el texto, mediante argumentos contundentes que frenan en seco – al declarar su nulidad -una iniciativa amparada en la figura de Proyecto de Interés Regional, a la que con frecuencia se recurre por parte de las Comunidades Autónomas para promover y autorizar intervenciones al margen de los mecanismos que regulan la toma de decisiones con la necesaria transparencia y apertura al debate y a la participación públicos.
Y es que, tras estimar el recurso presentado contra el Proyecto, “consistente en la recalificación y ordenación de terrenos situados en el embalse de Valdecañas (Badajoz), con destino a la construcción del Complejo turístico, de salud, paisajístico y de servicios Marina Isla de Valdecañas”, acuerda “ declarar nulo de pleno derecho el mencionado decreto, y el proyecto de interés regional que en el mismo se aprueba definitivamente, por no estar ajustados al ordenamiento jurídico” y “ordenar la reposición de los terrenos a que se refieren las mencionadas actuaciones a la situación anterior a la aprobación de dicho proyecto y los actos que se hubiera ejecutado con fundamento en el mismo”.
Sinembargo, es una sentencia incómoda que pronto tratará de ser invalidada políticamente. La estrategia emprendida por el Gobierno extremeño consiste en someter al Parlamento, para su aprobación el 31 de marzo de 2011, la modificación “ad hoc” de la Ley del Suelo y Ordenación del Territorio de Extremadura, con el fin de legalizar el complejo citado, tras la sentencia que lo declara nulo. El argumento utilizado señala que la tramitación de la propuesta de ley para modificar la Ley del Suelo «no se hace por el caso de Valdecañas sino porque éste proyecto ha puesto de manifiesto que hay dudas de interpretación para futuros proyectos». Los argumentos se modulan con este fin, llegando incluso a afirmar que "la correcta coordinación de los instrumentos de ordenación territorial y urbanística con la normativa reguladora se ve comprometida, sin embargo, en aquellos casos en los que se suscitan dudas sobre la real y efectiva voluntad del legislador, bien sea porque las normas dictadas carecen de la adecuada o minuciosa redacción exigible o bien porque se siguen interpretaciones que se apartan de las líneas seguidas al aprobarse". Sorprendente, ¿no?
Más aún, se defiende como una pretensión aclaratoria aplicada al Art. 11 de la Ley esgrimiendo un razonamiento que no tiene desperdicio: “"la mera inclusión de unos terrenos en la Red Ecológica Natura 2000 no determinará, por sí sola, su clasificación como suelo no urbanizable, pudiendo ser objeto de una transformación urbanística compatible con la preservación de los valores ambientales necesarios para garantizar la integridad del área, y comprendiendo únicamente los actos de alteración del estado natural de los terrenos que expresamente se autoricen en el correspondiente procedimiento de evaluación ambiental".
A nadie le debe pasar por alto lo que en el fondo ha sucedido. Cuando la sentencia paraliza el Proyecto, se hace frente a la sentencia modificando la Ley en la que la propia sentencia se ampara. Lisa y llanamente estamos, como bien ha afirmado el Dr. Brufao, de la Universidad extremeña, ante “un atentado contra el Estado de Derecho y la división de poderes”. Una vez más quedan en evidencia las argucias a las que se recurre en la práctica de la Ordenación del Territorio.
Creo que es interesante analizar la importancia que tiene la participación ciudadana en la concepción y tratamiento de las políticas territoriales. Acabo de terminar un artículo sobre la cuestión, que pronto verá la luz en una conocida Revista de Geografía, y gracias al cual he podido indagar en un tema que sorprendentemente ha sido escasamente estudiado desde nuestra disciplina. Es una carencia que conviene subsanar, ya que difícilmente podrían entenderse las estrategias adoptadas, las soluciones de conflicto, el modelo de decisión aplicado a la solución de problemas que inevitablemente surgen en una estructura socio-territorial compleja si no se valora en su justa perspectiva el alcance de los instrumentos que, desde el poder político, se ponen a disposición de los ciudadanos para que, a través de sus opiniones, debidamente articuladas en el contexto de una sociedad organizada y sensible pueda alcanzar el nivel de atención que le permita incidir en la toma de decisiones.
De ahí la utilidad de las experiencias analizadas “ex profeso”, necesarias para entender las posibilidades, perspectivas e incertidumbres que gravitan en torno al concepto de participación ciudadana como uno de los baluartes esenciales, y a la par más controvertidos, de las políticas públicas relacionadas con la ordenación del territorio. Y ello por dos razones fundamentales. que desearía destacar: porque, como manifestación primordial de la llamada “gestión de proximidad”, ejemplifica el nivel de compromiso e implicación de la sociedad en el diseño de las estrategias territoriales, y porque pone a prueba – en función de las relaciones que en el seno del territorio se construyen entre los individuos, las asociaciones y las instituciones - la calidad de los mecanismos de gestión pública, que precisamente encuentran en el reconocimiento de la participación una de las bases que aseguran el reforzamiento de su legitimidad democrática.
Por esta razón, considero oportuno informar de la iniciativa emprendida recientemente por el gobierno del Pais Vasco, impulsor de la propuesta EcoEuskadi 2020, con la que se trata de reflexionar sobre aspectos de prosperidad económica, equidad y cohesión social, y protección del medio ambiente con el horizonte temporal del año 2020. El resultado contribuirá a orientar las políticas públicas en Euskadi en clave de sostenibilidad”.
La invitación que se hace a la sociedad se muestra muy abierta, en función de las posibilidades permitidas por la comunicación a través de las páginas web diseñadas al efecto.
La iniciativa acaba de comenzar. No estaría de más hacer un seguimiento de sus pasos, a sabiendas de que procesos así no son fáciles ni tienen el éxito garantizado de antemano. Aunque, como es obvio, frente a la pasividad, al dirigismo despótico y a las prácticas opacas que sólo benefician a quien las ejecuta y a sus camarillas, ideas como la que comento deben ser siempre bienvenidas.
Plantear el desarrollo de la gestión pública sobre el territorio con visión prospectiva constituye sin duda un objetivo ambicioso. Como su nombre indica, se trata nada menos que de contemplar las intervenciones desde el punto de vista territorial teniendo en cuenta la adaptación de las decisiones a los cambios y a los desafíos que ha de presentar un entorno caracterizado por transformaciones y tendencias que necesariamente hande repercutir en las medidas que se lleven a cabo de acuerdo con un plan de actuación programado. Dicho de otro modo, frente a la visión cortoplacista, de horizontes alicortos, con que a menudo se aborda la intervención en el territorio, la “prospectiva” defiende un enfoque valorativo de las implicaciones que a medio o largo plazo puede tener una actuación, anticipándose a los riesgos y consciente también de la necesidad de que la decisión adoptada sea la más conveniente para que los efectos pretendidos pervivan en el tiempo, garanticen los resultados que más convengan al territorio y preserven el mantenimiento de sus recursos.
Cuatro son los objetivos y criterios metodológicos que la definen (según el Grupo Futuribles):
1. Elaborar un diagnóstico de los territorios y explorar sus futuros posibles a medio y largo plazo.
2. Identificar, en función de sus potencialidades y problemas específicos, los proyectos con mayor poder de movilización.
3. Identificar a los actores y a las capacidades que puedan jugar un papel determinante en su desarrollo.
4. Aportar respuestas pertinentes y coherentes para la aplicación de una politica de ordenación y desarrollo sostenible del territorio.
Vista de este modo, la prospectiva se convierte en un principio esencial de las políticas territoriales, tanto por lo que tiene de prevención y cautela frente a los riesgos como de toma en consideración de la “durabilidad”, entendida como criterio valorativo de la efectividad que una iniciativa posee en un contexto diferente al que caracterizaba el momento en el que se llevó a cabo. En este sentido, es evidente que la noción aparece estrechamente conectada con la idea misma de “desarrollo sostenible”, que sólo puede concebirse en el marco de un planteamiento capaz de anticiparse, y, por lo tanto, de mitigar, los problemas inherentes a una decisión precipitada.
De izquierda a derecha, Pascal Boniface, Juan Manuel Badenas, Raimundo Pérez-Hernández (director de la Fundación Ramón Areces) y Carlos Malo de Molina (Madrid, 20 de noviembre de 2010)
Ahora bien, ¿podemos tener en estos momentos las certezas suficientes como para operar prospectivamente en el territorio con las necesarias garantías? Traigo el tema a este blog porque debo reconocer mi preocupación al respecto. Aunque no es una sensación nueva, me he afianzado en ella tras asistir hace unos días a la mesa redonda que, sobre el tema “Importancia de la Prospectiva y los Think Tanks para la política y la empresa”, tuvo lugar en la Fundación Ramón Areces, en Madrid, contando con la participación de un intelectual al quereconozco autoridad en la materia. Se trata de Pascal Boniface, Director del Instituto de Relaciones Internacionales y Estratégicas (IRIS) de París, y uno de los pensadores franceses más reconocidos en el campo del asesoramiento político. Junto a él intervinieron Carlos Malo de Molina, Presidente de la firma demoscópica SigmaDos y Juan Manuel Badenas, Director de la Agencia Valenciana de Evaluación y Prospectiva.
Las reflexiones apuntadas fueron interesantes y permitieron poner en evidencia el alto grado de aleatoriedad e indefinición de pautas organizativas de futuro al que se enfrentan las sociedades contemporáneas en un momento en el que, paradójicamente, se dispone de ingentes caudales de información, que a su vez provienen de fuentes que no cesan de ampliarse, una vez que el Estado, pese a ser un actor central en las relaciones internacionales, ha perdido, dentro de la economía globalizada, el monopolio de la información. En estas condiciones nos situamos, sin embargo, ante un escenario en el que lo más difícil es establecer relaciones entre los datos recibidos para elaborar conclusiones fiables que encaucen debidamente la toma de decisiones.
De ahí que, aun reconociendo que la prospectiva es un enfoque adecuado, capaz de aportar la confianza necesaria para la racionalización de las decisiones, lo cierto es que la propensión contradictoria a que inducen las características de la información, por un lado, más las incertidumbres provocadas por la crisis económico-financiera (con su fortísima incidencia en la pérdida de estabilidad de los mecanismos de regulación y en la dudosa supervivencia del Welfare State) generan un escenario poco proclive a la adopción de medidas preventivas con visos de aplicabilidad a medio y largo plazo. Aspecto que al tiempo viene corroborado por la constatación de que las inferencias basadas en la estimación cuantitativa o matemática tienden a ser cuestionadas por la extremada variabilidad de la secuencia numérica real.
Asi las cosas, las preguntas son inevitables. De momento, baste con dos: ¿Hasta qué punto se han perdido los referentes de estabilidad o permanencia que permitían asegurar el futuro? ¿Disponemos, con la suficiente solidez, de posiciones teóricas que nos reconforten en las convicciones sobre la pertinencia de las visiones prospectivas que muchos juzgamos tan necesarias, entre otras razones porque en ellas creemos encontrar la salvaguarda de los principios defensores de las buenas prácticas en la utilización de los recursos territoriales?
Aunque obviamente no tengo las respuestas a tales incógnitas (y por ese motivo las traigo a colación), no me parece desacertada, siquiera sea como atisbo confortable, la idea formulada por Jean Paul Bailly, reconocido defensor de lo público en Francia y cualificado teórico sobre el tema que nos ocupa. En uno de los informes al Consejo Económico y Social francés proponía una metodología para la construcción de decisiones estratégicas basadas en el debate público y en una tarea de prospectiva planteada de forma permanente. He aquí el argumento central: “es necesaria la articulación de ambos procesos en el funcionamiento del sistema decisional, teniendo en cuenta que la prospectiva que alimenta el debate se convierte en el mejor instrumento para la decisión”. Enotras palabras, y es un argumento que deseo subrayar, se trata de sustituir una prospectiva meramente dirigista, definida en la fase previa del proceso decisional y apoyada en la extrapolación de tendencias más o menos predeterminadas (de “lourdes”, pesadas, las califica Bailly) por un enfoque interactivo, capaz de detectar los signos débiles que afectan a las dinámicas territoriales, de elaborar futuros deseables y de animar procesos de cambio a los que contribuyan los actores, implicados a su vez en el debate público. En suma, una prospectiva fortalecida por la reflexión colectiva sobre la base de la participación multiagentes. Me atrae la idea y por eso la comento aquí.
