La Ordenación en Castilla y León: las Areas Funcionales Estables

La aprobación parlamentaria favorable al Decreto-Ley de la Junta de Castilla y León por el que se establecen las Áreas Funcionales Estables constituye una iniciativa política de notable significado geográfico. Sorprende el retraso con el que se acomete, al fin, una ordenación del entramado administrativo encargado de organizar y gestionar la prestación de servicios en una Comunidad tan necesitada de una política proactiva y diligente de Ordenación del Territorio, idea en la que ya he insistido muchas veces y que ha sido demorada en exceso, por razones que tienen más que ver con la parsimonia a la hora de tomar de decisiones importantes por parte del gobierno regional que por dificultad política para llevarlas a cabo. 

El concepto de Area Funcional no es nuevo en la historia de la Ordenación del Territorio española ni original en el contexto de las pautas que en los países más destacados en este sentido de la Unión Europea han sido acometidas en aras de la racionalización, la eficiencia y la equidad en el funcionamiento de la trama administrativa heredada. Es un concepto muy presente en la normativa territorial de las CCAA españolas. En el caso de Castilla y León se ha dado un paso que habrá que seguir con detenimiento y, por supuesto, con el necesario espíritu crítico. Habrá que analizar a fondo la adecuación de las delimitaciones y de los criterios utilizados con tal fin.  

De momento la medida atañe solamente a las llamadas Áreas Estables en los Espacios Urbanos. Algo es algo. Son los ámbitos de más fácil y cómoda formalización, derivada de las relaciones de centralidad e interdependencia configuradas por los principales centros de población y sus respectivos espacios de influencia, lo que no hace sino ratificar una estructura de coordinación ya construida previamente y que ahora habrá que vertebrar de manera adecuada para poner fin a las situaciones de conflicto existentes en muchos casos y al tiempo llevar a cabo políticas colaborativas entre municipios, que con frecuencia van a someter a prueba a los responsables encargados de abordarlas. Al fin, van a cobrar concreción las Directrices de Ordenación de Ámbito Subregional, una figura recogida en la Ley de 1998 y ratificada en la Ley de 2013 , por la que he abogado en numerosas ocasiones y que se ha convertido en el gran desafío pendiente de la Ordenación del Territorio en la Comunidad Autónoma española más necesitada de ello. 

Hacia una nueva Ley de Ordenación del Territorio en Castilla y León

Un nueva Ley de Ordenación del Territorio se acomete el Castilla y León.  

Con la ampulosa denominación de Ley de Ordenación, Servicios y Gobierno del Territorio de la Comunidad de Castilla y León, su Anteproyecto ha sido aprobado por el Consejo de Gobierno el día 27 de diciembre de 2012. 

Es un documento que conviene analizar y discutir, dada su importancia y su singularidad. En su análisis, valoración y seguimiento se centrará este blog, abierto al debate y a la reflexión de un tema de gran significación geográfica. 

De entrada llama la atención el hecho de presentarse como una Ley de Ordenación del Territorio sin engarce con la Ley ya aprobada y vigente desde 1998. Se presenta como una norma de nuevo cuño, adanista, sin balance alguno de lo realizado hasta ahora, estrictamente circunscrita a la mera reordenación administrativa de la región, en un intento decidido a favor de la modificación de la estructura municipal existente, cuyas disfunciones trata de hacer frente mediante la creación de 176 unidades básicas de ordenación (15 urbanas y 161 rurales). La finalidad no es otra que la de  adecuar el modelo resultante a las exigencias que impone la pretendida racionalidad en la reasignación de los recursos y en la gestión de los servicios esenciales sobre la base de las diferentes modalidades con que se contempla la reestructuración de la compleja trama constituida por las corporaciones locales  y las formas de integración y cooperación que entre ellas puedan producirse. Todo ello arropado también bajo el argumento del ahorro a que obliga el cumplimiento de los objetivos de déficit y sin olvidar tampoco lo que significa el reforzamiento de las atribuciones asignadas a las Diputaciones a costa de la capacidad competencial de los municipios (especialmente de los de menor tamaño). 

El recurso a figuras ya contempladas en las Leyes administrativas (estatal y autonómica), aunque inéditas o insuficientes en su aplicación más operativa desde el punto de vista funcional, revela que no se trata de una norma original sino de un intento, formal y políticamente apoyado en la disposición de los poderes locales y en la aquiescencia de las fuerzas parlamentarias, para asumir los objetivos de ajuste administrativo que se persiguen.  ¿En realidad, nace con el el consenso que el gobierno regional subraya? ¿Asistiremos a un debate interesante en las Cortes regionales o será todo un mero trámite, al amparo del respaldo político previamente recibido? El hecho de que el presidente de la Federación Regional de Municipios y provincias alerte de que su "tramitación será larga" es un advertencia que no puede ser pasada por alto. 

Y es que, más allá de la voluntad política con que han de abordarse, sus objetivos y resultados van a depender mucho de la incentivación económica que se aplique, nada desdeñable en una operación tan ambiciosa, aunque no exenta de incertidumbres dado el momento en que nos encontramos. Como tampoco hay que hacer caso omiso de las modificaciones que pudiera introducir ulteriormente la reforma de la Ley de Bases de Régimen Local a la que el Gobierno central se ha comprometido.

Sin duda la Ordenación del Territorio, tal y como revela el propio significado del concepto, el considerable desarrollo teórico de que ha sido objeto y la valiosa experiencia comparada, es mucho más que eso, aunque es obvio que la dimensión administrativa, como soporte para el funcionamiento eficaz y equitativo de los servicios,  ocupa un papel esencial en la concepción y aplicación de los instrumentos reguladores de las políticas públicas aplicadas al buen gobierno del territorio. No cabe duda de que nos encontramos ante un Anteproyecto de Ley singular dentro de España, lo que le confiere un papel de referencia precisamente por el enfoque aplicado a la configuración de un nuevo modelo de gestión administrativa local alternativo al atomizado y problemático panorama municipal heredado. 

Surge, no obstante, una pregunta inevitable: ¿derogará la Ley de 1998? Si no es así, ¿de qué forma, y permaneciendo vigente, se articulará con ella y con los instrumentos de ordenación y desarrollo territorial que contempla? ¿De qué va servir lo realizado hasta ahora y el denso cuerpo legislativo aprobado a su amparo?

Cuando los problemas territoriales de las pequeñas escalas se convierten en globales

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Si las tecnologías de la comunicación han diluido los efectos entorpecedores de la distancia, las posibilidades de expandir espacialmente los debates que tienen lugar ocasionalmente en las pequeñas escalas permiten que éstas, y los problemas que las aquejan, sean divulgados y conocidos sin restricciones. Cuando una pequeña emisora, emprendida con esfuerzo, calidad y mucha voluntad, aprovecha Internet para difundir los hechos que preocupan a los ciudadanos que residen en su entorno, ese escenario y lo que sobre él se dice y se discute cobran una proyección insólita que en cierta medida contribuye a enriquecer también el debate global. En esa interrelación informativa de escalas diferentes reside sin duda una de las perspectivas más interesantes para hacer uso de la experiencia comparada y afianzarse en el convencimiento de que los problemas geográficamente lejanos nos son cada vez más próximos. También la experiencia personal me lleva a reafirmarme en esa idea.

De izquierda a derecha: Joaquin Robledo, Rosi Casares (periodistas), Julio López (Unión de Pequeños Agricultores), Fernando Manero (geógrafo), Nunilo Gato (alcalde de Tiedra, Valladolid)

Recientemente he participado en un debate sobre estos temas, a invitación de los responsables de una pequeña pero muy activa emisora –radiocastillayleon.com - radicada en Valladolid, y que acepté gustosamente al brindarme la posibilidad de compartir un momento de debate con dos personas representativas, por conocedoras y combativas, de un mundo en crisis: el máximo responsable de la Unión de Pequeños Agricultores (UPA) en Castilla y León y el alcalde de Tiedra, un pequeño municipio de la provincia de Valladolid. Sus nombres: Julio López y Nunilo Gato, respectivamente. Gentes curtidas en la experiencia del mundo agrario y del rural profundo. Conocedores a fondo de una realidad socio-económica y territorialmente problemática como es la región de Castilla y León, sus reflexiones son de gran ayuda para entender la visión de quienes se encuentran “al pie del cañón”. Modestamente, y con el solo afán de aprender, compartí con ambos un rato de conversación, moderada por Joaquín Robledo (Premio Francisco de Cossío de Periodismo) y en compañía de Rosi Casares en la producción, y que no desearía quedase reducido a las estrechas paredes de una pequeña sala, pues, aun siendo pequeña, también forma parte, y merecidamente, de lo global.

Las intervenciones están recogidas en el siguiente enlace:

Debate sobre territorio, población, desarrollo y mundo rural en Castilla y León

Agentes de Desarrollo Local y política de Ordenación del Territorio en Castilla y León

Sonia Merino, presidenta de AZADEL, en la presentación de la Jornada

Funciones de los Agentes de Desarrollo Local (según Cantarero, Sanchís y Comeche, 2011)

La figura de los Agentes de Desarrollo Local (ADL), en la que los geógrafos tienen una amplia y cualificada representación, compartida con otros técnicos de gran valía, ejemplifica sin ambigüedades los esfuerzos realizados a escala municipal por poner en práctica experiencias de desarrollo enraizadas en la realidad local y en la capacidad de los recursos disponibles con el fin de facilitar la creación de riqueza y de empleo. Ejercen asimismo una labor de asesoramiento encomiable, que ayuda a la toma de decisiones, orienta el sentido de las estrategias y valora el alcance de las medidas que, para su aplicación, han de ser adoptadas. Diversas circunstancias me han permitido conocer de cerca la labor, callada, tesonera y la mayor parte de las veces efectiva, de los ADL en una región tan necesitada de este tipo de profesionales en un universo municipal extraordinariamente atomizado, donde la clarificación de las pautas que han de canalizar las políticas de desarrollo local sólo puede acometerse a partir de un sólido y coherente conocimiento del territorio y de las disposiciones normativas que lo regulan. No se arredran ante las dificultades, de modo que, pese a las incertidumbres de que pudiera verse afectada su labor, manifiestan un decidido empeño por seguir demostrando que ocupan un papel clave en esa dimensión social y económica tan necesaria como es el desarrollo local.

De nuevo he tenido la oportunidad de comprobar en directo estos afanes, destrezas e inquietudes en la reunión organizada en la villa de Toro por la Asociación de Agentes de Desarrollo Local de Zamora (AZADEL). Fue una sesión muy intensa, centrada en un tema por el que muestran una especial preocupación: la política de Ordenación del Territorio en la región que es, en este sentido, la más complicada funcionalmente de España, dadas sus características estructurales, sus tendencias demográficas y, particularmente, los problemas asociados a su configuración administrativa, basada en la existencia de 2.248 municipios, de los que más de las tres cuartas partes no alcanzan los 500 habitantes censados. Una trama muy densa y con serios problemas de funcionalidad.

Las reflexiones y debates surgidos en torno a la Ordenación Territorio fueron abordados desde una doble perspectiva. De un lado, se planteó la necesidad de profundizar en la interpretación de un concepto que, aun dentro de las coordenadas teóricas y operativas que claramente lo definen, ha ido evolucionando al compás de las transformaciones ocurridas en la sociedad, en la economía y, sobre todo, en el contexto de los nuevos principios que justifican la pertinencia de su consideración pluridisciplinar y de la importancia asignada al papel desempeñado por las estrategias de valorización de los recursos endógenos en consonancia con una visión sostenible de los aprovechamientos y de sus impactos.

Guillermo Gallego (Vicepresidente de AZADEL), Fernando Manero (Universidad de Valladolid), David Muriel (ADL en Medina del Campo), Oscar Velasco (Sociedad para el Desarrollo de Zamora). De pie: Alfonso Huertos (ADL en Alcañices) y Santiago Vázquez (Consejería de Presidencia/Junta de Castilla y León)

LA POLITICA DE ORDENACIÓN DEL TERRITORIO 
EN CASTILLA Y LEÓN

(a partir de la Mesa Territorial de 5 de octubre de 2011)

Gran interés tuvo, de otro lado, la aproximación al conocimiento directo de las pautas que en estos momentos orientan las decisiones destinadas a plantear de nuevo la política de Ordenación del Territorio en la Comunidad Autónoma de Castilla y León, tras los pasos dados en este sentido por el gobierno regional sobre la base de los acuerdos inicialmente adoptados en la Mesa Territorial organizada el 5 de octubre de 2011, y que han supuesto un punto de partida de un proceso empeñado en avanzar en esta línea de actuación política, al tiempo que se trataba de superar la situación de impasse en la que se encuentra la aplicación de la Ley de Ordenación del Territorio, sobre todo en su compromiso de identificar y definir el Modelo Territorial de la Comunidad Autónoma. Una ley que fue aprobada en 1998, y cuya trayectoria ha estado jalonada por numerosos altibajos, vacilaciones e incumplimientos. Interesa ante todo destacar la disociación que, desde el punto de vista regulador, se ha introducido en esta región entre las competencias relacionadas con aspectos esenciales de la Ordenación del Territorio como son las infraestructuras y cuestiones medioambientales (asignadas a una Consejería específica, denominada de Fomento y Medio Ambiente) y las que expresamente tienen que ver con la reordenación funcional que se pretende llevar a cabo, y cuya responsabilidad corresponde a la Consejería de Presidencia.

De este modo, la Ordenación del Territorio pierde la dimensión transversal que le debe caracterizar para quedar eminentemente circunscrita a su condición de política administrativa, ceñida al propósito de adaptar la trama municipal existente a la lógica racionalizadora que impone la ubicación espacial de los equipamientos y servicios de acuerdo con unos objetivos de eficiencia y pretendida equidad. Para ello, y a falta de conocer las directrices de la trayectoria que pueda seguir en lo sucesivo este proceso (que será fielmente seguido y analizado en este blog), se adopta el criterio de rescatar la noción de Mancomunidad de Interés Comunitario, contemplada en la Ley de Régimen Local (1998), y hasta ahora tan inédita como preterida, para redefinirla como Distrito de Interés Comunitario (DIC), denominación que ha de recibir el nuevo ámbito de actuación configurado mediante la asociación o agrupación voluntaria de municipios y con el que se pretende acometer las actuaciones encaminadas a una localización adecuada y eficaz de los servicios prestados a los ciudadanos. Una propuesta que comienza a ser respaldada por las Diputaciones Provinciales. y que, al parecer, también apoya la Federación Regional de Agentes de Desarrollo Rural.

Tomando inicialmente como referencia espacial para la delimitación de los DIC los ámbitos ya configurados en función de las Zonas Básicas de Salud, se establece en ellos una distinción entre los DIC rurales y los urbanos. En ambos casos, aunque el problema prioritario se centra en el primer tipo, se trata de garantizar el funcionamiento de los servicios públicos y adaptar la ordenación de los ya existentes a las características del nuevo modelo. Por encima de esta categoría, con la que se trata de reordenar la urdimbre municipal, aparecen contempladas las Áreas Funcionales, dentro de las que asimismo se plantea una diferenciación entre las “estables”, referidas a los municipios de más de 20.000 habitantes e integrando sus respectivos alfoces o áreas de influencia y las “estratégicas”, formadas a partir de la agrupación de los distritos rurales que voluntariamente accedan a configurarlas.

Es, sin embargo, un proyecto aún en ciernes, pendiente de las reuniones programadas con las administraciones locales y los agentes sociales, así como de los acuerdos susceptibles de ser adoptados por los seis Grupos de Trabajo que se prevé constituir para abordar las numerosas incógnitas que afloran cuando se analiza un plan de actuación no contemplado en la Ley de Ordenación del Territorio vigente y cuya premisa básica no es otra que la de resolver los problemas de ineficiencia derivados de una estructura administrativa tan fragmentada como repleta de solapamientos e interferencias. Se prevé que para el mes de junio de 2012 los grupos presenten sus propuestas con indicaciones sobre los cambios que se preven, o aconsejan, en la trama funcional heredada. Ello ha de suponer una revisión a fondo del mapa de las actuales Mancomunidades y su nueva ordenación mediante la elaboración de una Ley de Gobernanza, cuya entrada en vigor se efectuaría en el año 2012. Es obvio que también ha de suponer una readaptación del papel desempeñado por las Diputaciones Provinciales, que todavía está por perfilar. Enfáticamente se señaló que el proceso equivaldría a la sustitución del Pacto Local por un Pacto Territorial, que asumiría, adecuándolo al nuevo contexto, los planteamientos que inspiraron a aquél, aprobado en 2005. Los pasos emprendidos en esta dirección se han manifestado ( en reunión celebrada el 14 de diciembre de 2011) en la presentación al Consejo de Provincias del borrador del decreto que regula la organización y el funcionamiento del Consejo de Cooperación Local de Castilla y León, contemplado en el Art. 51 de Estatuto de Autonomía, creado oficialmente el 15 de marzo de 2011, y cuya aprobación está prevista para comienzos de 2012. Aunque de manera intermitente, se ha abierto un debate en la Comunidad que revela el grado de confusión existente - la prensa ha llegado a hablar incluso del "fregao" de la Ordenación del Territorio - y la falta de claridad en el proceso que se ha de seguir. Con todo, una vez finalizadas las reuniones llevadas a cabo con los ayuntamientos en las diferentes provincias, se ha informado de que todos ellos recibirán el documento donde se recojan las conclusiones y las propuestas sobre el "modelo territorial" pergeñado. 

Nos situamos, pues, en un escenario de ajuste administrativo-funcional - basado en la redistribución de competencias en función del tamaño de los municipios - que en modo alguno puede ser indiferente a los Agentes de Desarrollo Local, en su mayoría esforzados profesionales del desarrollo y de la recuperación de los pequeños municipios, cuyo horizonte va a estar inevitablemente marcado por el proceso que acabo de comentar y por el grado de ambición con que pueda llevarse a cabo el Programa de Desarrollo Rural de Castilla y León, amparado a su vez en la importante Ley para el Desarrollo Sostenible del Medio Rural (2007), a la que hay que otorgar la importancia que merece dados los encomiables objetivos que en su momento la inspiraron y de los que ya he informado en este blog, en virtud de la importancia territorial que presenta.

La ordenación territorial del los espacios rurales: Castilla y León como marco espacial de referencia

Ignacio Molina y Jesús María Bachiller (Universidad de Valladolid)

Los debates en torno a la Ordenación del Territorio adquieren una dimensión particularmente interesante, desde el punto de vista metodológico y, sobre todo, estratégico, cuando se abordan los procesos y fenómenos desde la perspectiva del mundo rural. Evidentemente, no se trata de plantear el tema entendiendo este tipo de espacios de forma individualizada, como algo desconectado de la realidad territorial en la que se insertan, y en la que el papel desempeñado por las ciudades resulta decisivo. Comportándose como estructuras territoriales integradas en una trama de relaciones que eminentemente gravita en función de los dinamismos urbanos y de las economías de escala territorial que de ellos se derivan, los criterios aplicados a su ordenación parten de la necesidad de afrontar un doble condicionamiento: de un lado, las deficiencias estructurales que reducen el margen de fortaleza relativa de sus potencialidades de desarrollo desde el punto de vista económico; y, de otro, la debilidad de sus propios recursos demográficos, fuertemente limitados por la reducción de su capacidad de crecimiento natural y por los elevados índices de envejecimiento, sin olvidar tampoco el efecto limitativo provocado por el desequilibrio de la composición por sexos.

Cuando estos diagnósticos se plantean en función de lo que sucede en la Comunidad Autónoma de Castilla y León la magnitud de los problemas, así como la complejidad de las respuestas, aparecen acrecentadas, como tantas veces ha quedado puesto de manifiesto por las investigaciones llevadas a cabo sobre esta región, y en las que la aportación de los geógrafos ha sido, y sigue siendo, primordial. Justo es recordar en este sentido la inmensa labor realizada por los dos grandes maestros de la Geografía en (y de) Castilla y León: Ángel Cabo Alonso (1926) y Jesús García Fernández (1928-2006), dignos en la región que tanto contribuyeron a descubrir de un reconocimiento institucional que lamentablemente aún no ha llegado. Su huella se muestra, empero, indeleble.

Si disponemos ya de un bagaje teórico y experimental muy potente, y permanentemente actualizado, sobre las características, tendencias y dinamismos que permiten entender las lógicas socio-económicas y territoriales de la Comunidad Autónoma, queda todavía un largo recorrido para encauzar en la dirección adecuada el sentido de las directrices que hagan posible la toma de decisiones acorde con medidas que, derivadas de una política activa y coherente de ordenación territorial, faciliten la corrección de las tendencias críticas detectadas y valoricen las potencialidades, comprobadas o latentes, que los propios espacios rurales encierran.

De ahí la pertinencia y el interés de la Jornada organizada y convocada en Valladolid por la Fundación Perspectivas en torno a una cuestión crucial, sobre la que sin duda habrá que seguir debatiendo: Desarrollo Rural y Ordenación del Territorio en Castilla y León. Abierta a la consideración de algunos de los temas que en estos momentos mayor preocupación suscitan, me centraré resumidamente en dos de las cuestiones esenciales que allí se abordaron, relacionadas con las pautas recomendables de cara a la ordenación funcional del territorio y a su dinamización social y económica.

La trama de asentamientos rurales en Castilla y León

El primero de ellos concierne al papel que han de desempeñar los centros comarcales en la localización de los servicios y de los equipamientos que hagan una posible la articulación territorial sobre la base de objetivos centrados en la calidad de la prestaciones y en su gestión equitativa para el conjunto de la sociedad. Desde esta perspectiva, y a partir de una valoración rigurosa de las tendencias demográficas y de su plasmación contrastada en el espacio, se plantean los cinco principios básicos que debieran sustentar las lógicas organizativas y territoriales de la trama funcional, a saber, la acción concertada sobre los centros de servicios, la equidad en los niveles de cobertura, la jerarquización interna, la proporcionalidad - coherente con una adecuada planificación estratégica - y la igualdad de acceso. La delimitación de los tres niveles de centros que es posible diferenciar en virtud de su tamaño y de su vitalidad funcional sienta las bases de una vertebración que, debidamente jerarquizada, ha de venir avalada por la ubicación en cada uno de ellos de aquellos servicios específicos acordes con las exigencias de escala que respectivamente requieren para de esa forma asegurar una prestación eficiente de las atenciones en su área de influencia sin menoscabo de los que puedan ubicarse en los elementos que forman parte del nivel inferior de la trama local. Se trata, en cualquier caso, de tender hacia ese equilibrio entre la eficiencia, la calidad y la equidad que la sociedad puede asumir favorablemente al comprobar que en la práctica los servicios funcionan convenientemente para el conjunto de la sociedad en atención a sus necesidades.

Por otro lado, valiosas han sido igualmente las reflexiones planteadas en torno a la relación que sin duda existe entre la ordenación del territorio y el desarrollo rural. Cuestionando las insuficiencias que derivan de las políticas eminentemente centradas en aplicación de medidas asistenciales, se preconiza, en cambio, una atención especial a favor de las que propician la dinamización económica de este tipo de áreas y contribuyen a la valorización de sus recursos y potencialidades. La experiencia revela, sin embargo, que los problemas estructurales que aquejan al mundo rural constituyen la base de una situación crítica que, aunque generalizada, no admite simplificaciones en la medida en que no todos los espacios rurales son iguales ni se han comportado de la misma manera. De ahí la necesidad de conocerlos en profundidad con el fin de captar las diferencias y particularidades que los distinguen, pues sólo así es posible aplicar los instrumentos idóneos que sean capaces de avanzar en el principal objetivo sobre el que gravita el futuro de estos espacios, es decir, el que impulse sus posibilidades para generar empleo como única garantía para que el declive demográfico no constituya la tónica dominante. Posibilidades que, en no escasa medida, están asociadas a la superación de la incapacidad para aprovechar la población en edad de trabajar, especialmente la integrada por las mujeres jóvenes, cuyas expectativas en este sentido se encuentran sensiblemente cercenadas.

Y, por supuesto, no hay que olvidar tampoco la importancia de la ineludibles decisiones orientadas a una reestructuración de la excesivamente atomizada trama municipal, susceptible de cristalizar en un sistema local más eficiente y racionalizado, al amparo de las relaciones de movilidad que se establecen entre los diferentes núcleos y de las modalidades de cooperación estratégica a que pudieran dar lugar los vínculos ya configurados, de modo que la reducción de la cifra formal de municipios no implique detrimento de la identidad de local, pues en modo alguno la pervivencia del asentamiento se vería afectada. Particularmente, traería a colación la experiencia de las Merindades burgalesas como ejemplo efectivo.